打破貿易與航運產業迷思，營造「市港合一」多贏局面

蔡明志、張雅富

　政府長期「重北輕南」的施政結果，使國民黨政府在今年總統選舉時付出慘痛的政治代價，阿扁總統在競選前對高雄市民的「市港合一」政見，也在競選後成為港都政府極力推動的重要施政目標，希望藉由對市港的事權統合，為港都發展注入一劑強心針。惟高雄港是國家重要的經貿出入門戶，是目前世界的第三大貨櫃港，在全球經貿高度競爭的商業環境下，港的經營成敗影響國家整體貿易發展甚鉅，不容有一絲差池及懈怠，近來持續不斷的「市港合一」呼聲，已使航商及貿易商對未來市府若接收高雄港所帶來的經貿衝擊，產生迷思與不安，值得關切注意。

　「市港合一」為中央及地方長久以來的政策爭論焦點，惟因其優缺點互現而難有定見。事實上，在任何既定的政策方針之下，其具體實施策略仍可保有相當大彈性空間來引導政策的發展。社會大眾若未能對「市港合一」內容加以深究，而僅止於對「市港合一」進行黑與白的全然接受或否定，則容易流於泛政治化的爭論，本身並無太大的意義。依據英國Containerisation Intenational及Cargo System雜誌每年所公布的世界前三十大貨櫃港排名資料顯示，世界排名前十名的港口大多為當地市府之所屬港口，亦即港口經營效率似乎以市府管轄者為佳。這項資料算是支持「市港合一」政策的有力證據，惟由於每個主要港口的發展背景及目的不同，其「市港合一」的具體運作內容亦有所差異，因此若以片面的統計資料來稱揚「市港合一」優勢，而欠缺對其發展背景及實施方式的探討，恐怕仍然有失公允。儘管如此，按目前的政治態勢，「市港合一」似乎仍然呼之欲出，因此當前比較積極正面的作法，應是著力於在「市港合一」的框架內，思索如何營造市府、港局、航商及整體產業的多贏設計，適時將此一轉機化為未來港市與國家發展的利基。

　對高雄市府而言，「市港合一」不啻可增加市港發展計畫的融合與協調，例如配合市府目前的親水遊◆規劃及多功能經貿園區發展計畫，以增強南方都市所較缺乏的文化與都市特色，同時透過整合的設施與服務管理規劃，提昇產業的發展力道，增加南部的就業機會，以均衡區域的發展。此外在過去所常見的市港建設主導地位衝突問題，亦可獲得解決。例如未來整合性的港區聯外道路系統規劃，將可降低目前貨櫃車在市區橫行的亂象及龐大的社會成本，提昇市港的文明氣質與秩序；同時較通暢的內陸交通條件亦可提高貨物的運作效率，實際回饋給高雄港、航商與貨主。以目前市府的行政架構與運作能力觀之，「市港合一」所產生之該等效益，應該足足可期。

　「市港合一」較令人疑慮的是市府如何以現有的行政體制及資源為基礎，來維持或提昇現有港埠經營的競爭力？畢竟失敗的港埠經營不只損及國家及地方的經濟利益，更會直接提高港市政府未來的執政成本，是市府「市港合一」中最具挑戰性的關鍵課題。港埠經營講求專業技能、實務經驗及航商人脈的累積，高雄港在歷任海商專業人士的戮力突破下，如之前的碼頭工人裝卸作業民營化，已累積厚實的營運經驗。人力資源是企業經營最寶貴的資產，港埠管理專業技能既難為現有市府官僚系所一蹴可幾，而大量擴張行政能量來接收港埠亦違反提昇政府行政效率的潮流，因此市府應有大規模授權或分權予專業人士進行企業經營的認知。為達至雙贏，市府應建立港埠的企業化經營戰場，規劃比目前港埠行政官署更有彈性效率的經營環境與利潤動機，特別是在世代交替之時，鼓勵目前的港埠箐英繼續留港為市港發展奮鬥，同時掌握時機，排除現有港埠發展較難突破的沈◆。

　為因應此一發展需要，高雄市府應即聯合未來新政府的中央航政機關，共同推動港埠民營化政策，畢竟未來若高雄市「市港合一」一旦付諸施行，則島內各港市必將群起仿效，屆時國家的整體「市港合一」政策亦應同時形成，或至少有示範推動之暫行法規依據，以避免有中央地方政策不協調之譏。運輸產業民營化是近十年來在全球近乎一致的運輸政策，其目的在使政府職能縮減後退，運用民間在國際化與企業化的經營效率。港埠民營化可激發事業的競爭力與服務品質，使港埠、航商、產業及政府等同享事業發展的利益。民營化看似一多贏良策，惟其成功必需建立在非常縝密的契約關係設計，政府的權力收放空間、尺度及監理方式，必需進行妥善的規劃與設計，以避免圖利或過度限制業者的發展，造成整體社會系統的損失。環諸各國運輸產業的民營化經驗，港埠管理若由健全的民間公司投資經營之，則現有的港埠行政單位將可簡化為管制單位，負責港埠營運關鍵事務的掌控。管制辦公室依管制契約執行公務，可大量精簡其行政人力到可適用於市府局室內的的組織編制規模，完成港埠接收。市府管制內容除監督港埠營運績效、進行設施投資及利潤營收分配外，尤應加強對一般民營公司較為疏漏的外在社會成本管制事項，如港埠安全、環境及緝私問題等，嚴格進行管制，以再提昇港市居民的生活與環境品質保障，同時並應存有港埠營運計畫必需配合中央航政政策的審核及約束機制，以避免各港為遷就地方利益，全然各自為政，造成島內各港口互競貨源，浪費港埠設施資源。

　總之，「市港合一」不應是在利益隸屬分配上的追逐，而是使地方與國家整體發展能更上層樓的期望與責任。本質上「市港合一」具有提高市港發展效率的潛能，市府在肩負使命之時，應認清所在之實務環境，儘早與中央協調「市港合一」的最佳執行方式與其適法性，在權利與義務之間，營造市港及國家整體產業發展的多贏局面。

　作者：蔡明志(國立高雄第一科技大學運儲系所助理教授)

　作者：張雅富　（高雄港務局專員）